Na jednym z blogów, które lubię czytać, pojawił się wpis z pytaniem:

Kto mi powie, jaka jest legalna definicja informatycznego nośnika danych oraz systemu teleinformatycznego? No bo tak: o ile się nie mylę (a mogę, bo nie jestem prawnikiem) ustawa z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustaw w celu ujednolicenia terminologii informatycznej (Dz. U. Nr 171 z dnia 23 września 2008 r.) w swoim pierwszym artykule wprowadza do szeregu ustaw cztery pojęcia “informatyczny nośnik danych”, “dokument elektroniczny”, “system teleinformatyczny” oraz “środki komunikacji elektronicznej” użyte w art. 3 pkt 1-4 Ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z 2006 r. z późn. zm.). (Notatki: Jak to jest?).

Postanowiłem przyjrzeć się temu. Na bazie wyżej wymienionych ustaw oraz Kodeksu Postępowania Administracyjnego zrobiłem “podejście” do analizy pojęciowej naszego “systemu ustaw” w obszarze usług elektronicznych. I…

Kilka wniosków

Ustawodawstwo płynie w stronę “instrukcji technicznej” co powoduje potrzebę permanentnego jego aktualizowania. Do czasu aktualizacji przepisu, eliminowane są rozwiązania konkurencyjne (nie opisane ustawą, przykład dalej przy okazji podpisu). Praktyka pokazuje, że prawo zawsze będzie spóźnione z prostego powodu: opisuje to co już powstało (nowe technologie i rozwiązania), ustawy zaś wchodzą w życie po czasie jakiego wymagają procesy legislacyjne (co może potrwać nawet ponad rok). W efekcie publiczne projekty IT są często z zasady definicji zapóźnione technologicznie.

Ustawodawca już przestaje panować na terminologią, która zaczyna być niespójna (na co zwraca uwagę autor cytowanego bloga w swoim artykule).

Mamy np. pojęcie “oprogramowanie interfejsowe”, które jest bardzo wątpliwe jako termin inżynierii oprogramowania. Trudno to pojęcie umieścić w przestrzeni nazw tworzonej w ustawach (patrz koniec tego tekstu). Interfejs to funkcja (jedna z wielu) jaką może mieć oprogramowanie. Trudno mówić o samodzielnym, oderwanym  od kontekstu “oprogramowaniu interfejsowym”. W tych ustawach jednak mamy:

Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, Art.2.ust.10):

interfejs programu aplikacyjnego ? oprogramowanie umożliwiające łączenie, współpracę, wymianę informacji pomiędzy aplikacjami dostarczanymi przez nadawców lub dostawców usług a urządzeniami telewizji cyfrowej służącymi do przekazywania cyfrowych sygnałów umożliwiających świadczenie usług telewizyjnych lub radiowych;

Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne Art.3. ust.11:

interfejs – oprogramowanie umożliwiające łączenie i wymianę danych w komunikacji pomiędzy systemami teleinformatycznymi

Zwracam uwagę, że istnienie oprogramowania “interfejs” samo z siebie nie ma sensu, ono zawsze jest częścią czegoś co te dane wysyła lub odbiera. Jeżeli nawet jest to osobny produkt rynkowy, to tak samo jak silnik czy koła, będące częścią samochodu. To, że są na rynku dostępne jako osobne produkty nie powoduje, że same z siebie do czegokolwiek służą.

Zaczyna się więc dublowanie procesu tworzenia tych definicji (patrz dwie powyższe). Tworzone są wątpliwe definicje w rodzaju sektorowy i ponadsektorowy projekt informatyczny, gdzie nie zdefiniowano pojęcia “sektor”. Po co?

Czemu służy pojęcie “podpis systemowy ePUAP”, skoro efekt ten (bezpieczne operacje wewnątrz systemu) to nie tylko “podpis”? Czy to nie jest przemycanie wymagań spełnianych przez konkretne rozwiązania? To brzmi, obym nie miał racji, jak “ustawianie przetargów” już na poziomie treści ustaw.

Obecne ustawy idą w kierunku ustalania metody projektowania systemów teleinformatycznych, opisywania  ich szczegółów, metod powstawania. Po co na poziomie ustawy definiować np. pojęcie minimalnych wymagań skoro nie zdefiniowano tego minimum? To już elementy metodyki specyfikowana i tworzenia oprogramowania. Znacznie lepiej by było, gdyby powstał dokument będący np. metodyką dla projektów finansowanych ze środków publicznych. Po co tworzyć ustawowy proces tworzenia systemów teleinformatycznych?

Wydaje mi się, że stwierdzenie czy jakikolwiek dokument spełnia ustawowe “minimalne wymagania dla systemu teleinformatycznego” jest niemożliwe bo jak? Jakim testem? Co miało by być wzorcem dla audytu?

Ma jednak sens moim zdaniem, by wymagania na systemy  były dokumentowane w postaci testów akceptacyjnych. Te są wymierne i “zerojedynkowe”. Nie udawałoby się prawnikom dostawców oprogramowania wykazywać zgodności dostarczonego oprogramowania z wymaganiami w postaci OPZ (Opis Przedmiotu Zamówienia) w brzmieniu np. “system ma być wygodny w użyciu” bo każdy go jakoś tam jest wygodny. Należało by w drodze takich testów stwierdzić, czy oprogramowanie daje pożądane efekty. Tu nie będzie pola do popisu dla interpretacji prawnych, często niejednoznacznych zapisów w OPZ-tach.

I na koniec: ustawodawca w moich oczach wykazuje, że nie ma kompetencji by tworzyć prawo. Zamiast tworzyć reguły, zaczyna opisywać konkretne metody ich  realizacji a to zły kierunek. Po drugie te zbyt szczegółowe regulacje w ustawach wyglądają często na efekty złego lobbingu dostawców technologii. Może warto, by przy rządzie powstał jakiś THINK TANK ukierunkowany na systemowe, całościowe podejście do IT w administracji publicznej. Myślę, że Analiza Systemowa i [[Architektura Korporacyjna]], jako całościowe podejście, a nie lokalne w poszczególnych urzędach, jest na to sposobem. Niestety chyba nie mamy w rządzie kompetentnych ludzi…

Doskonałym, już obserwowalnym, przykładem złego prawa jest w moich oczach ustawa o podpisie elektronicznym, która pierwotnie praktycznie wskazywała technologię jakiej należy użyć. Wiele firm zainwestowało wiele pieniędzy w nadziei na krociowe zyski ze sprzedaży sprzętu i sług wymaganych ustawą. Ku mojej niekłamanej radości “rynek” zbojkotował pasożytów, wiele tych projektów po stronie dostawców zakończyło życie głęboko pod kreską. Wystarczyło by ustawodawca zrezygnował z obowiązku użycia “bezpiecznego podpisu elektronicznego” by urzędy np. zostały wręcz zalane składanymi deklaracjami podatkowymi w wersji elektronicznej. Wystarczyło zrezygnować  z wymaganego podpisu pod fakturą (także) elektroniczną, by “ruszyła” fala elektronicznej komunikacji między przedsiębiorcami. Nadal mamy jednak ePUAP i obowiązek użycia profilu zaufanego i tu nada liczba tak składanych dokumentów wskazuje co najwyżej na liczbę entuzjastów nowych technologii, bo moim zdaniem z wygoda użycie nie wiele ma to wspólnego i nadal nie wiem przed czym mnie chroni.

Pojęcie podpisu powoli wraca do prostej definicji, mówiącej, że wskazuje on na osobę podpisującego. Nie widzę sensu, by podpis nabierał funkcji “gwarantującej integralność treści” bo prosta, kontrola krzyżowa zrobi to zacznie taniej. Nie widzę powodu by ustawodawca stosował pojęcie profilu platformy ePUAP jako ustawowe zabezpieczenie skoro są inne metody. Celem i rola “podpisu” jest sygnowanie a nie zabezpieczanie. Wystarczy, że będzie istniał obowiązek prowadzenia rejestru dokumentów nadanych (które my uznamy za oficjalne lub dla nas ryzykowne). Mamy je, bo każde nasze formalne zobowiązanie podpisujemy w dwóch egzemplarzach i posiadamy kopie. Zapewne wymagało by to uściślenia, ale nie jest tu moim celem, wyręczanie ustawodawcy w pisaniu ustaw.

Martwi i bawi mnie zarazem opór np. sądownictwa przed elektronicznym dokumentem, ale to bastion konserwatyzmu i moim zdaniem nie tylko sądy ale i kancelarie prawne (nie wszystkie na szczęście) bronią się przed nowoczesnością.

Brakuje mi u Ustawodawcy systemowego podejścia, bazującego na zrozumieniu, przewidywaniu i skupieniu się na regułach, zamiast na implementacji w ustawach konkretnych metod, które mają dość krótki czas życia. Klasycznym przykładem, jednym z wielu, niekompetencji w stanowieniu prawa jest np. sprawa mandatów za parkowanie bez opłaty.

Na zakończenie

Nie było tu moim celem dogłębne analizowanie obecnego stanu prawego (może dostane kiedyś takie zlecenie ;)),  a zwrócenie uwagi na pewne zjawisko, które nie tylko ja zauważam, w naszym ustawodawstwie. Zjawisko to jest, moim zdaniem, jedną z głównych przyczyn porażek wielu rządowych projektów IT w naszym kraju co skutkuje ogromnymi marnotrawionymi środkami publicznymi.

Poniżej diagram analizy pojęciowej (diagram faktów) i wykorzystane definicje, które brałem pod uwagę, jako materiał dla własnych przemyśleń czytelników.

Słownik pojęć (tam gdzie nie podano źródła: Ustawa z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustaw w celu ujednolicenia terminologii informatycznej):

Dane ustawowe wykorzystane do napisania artykułu pochodzą z serwisu Sejmometr.

Sejmometr to największa, otwarta baza danych publicznych w Polsce, a także narzędzia, dzięki którym możesz wpływać na władze publiczne.