Ostatnio tematów, jakie chciałbym poruszyć, pojawia się więcej niż jestem w stanie przetworzyć :). Dziś o “mierniku” skuteczności działania wymiaru sprawiedliwości czyli analiza funkcjonowania systemu stanowienia prawa.
Co jakiś czas słyszymy (albo w projektach spotykam się) z ocenami instytucji naszego wymiaru sprawiedliwości. Są to np. liczba nałożonych mandatów, czas trwania sprawy w sądzie, wartość nałożonych kar i itp. Moim zdaniem wszystkie one prowadzą do patologii np. takich jak poniższa:
Gazeta Pomorska ujawniła nagranie, na którym słychać mężczyznę wulgarnie zwracającego się do innej osoby, a może grupy osób. Mężczyzna mówi, że przyjmuje minimalny próg mandatów – 17 na głowę. Według Gazety Pomorskiej jest to głos naczelnika toruńskiej drogówki Wiesława Rospirskiego. […] Opisane zdarzenie jest przede wszystkim problemem Policji, ale można spojrzeć na nie od strony społeczeństwa informacyjnego. Czy przejrzystość działań funkcjonariuszy z drogówki nie mogłaby być większa? Byłoby ciekawie, gdyby na stronach Policji na bieżąco informowano np. o liczbie udzielanych mandatów, funkcjonariuszach wystawiających najwięcej mandatów, wykroczeniach za które wystawiane są mandaty itd. (Ma być k… 17 mandatów! Wyciek tego nagrania okazją do pytań o przejrzystość Policji – Internauci).
Każdy kto zajmuje się zarządzaniem wie, że ludzie robią to, z czego się ich rozlicza (za się ich ocenia). Skoro więc kogoś rozlicza się z liczby nałożonych mandatów to znaczy, że motywuje się go do nakładania mandatów, gorzej – w przypadku “pracy na wskaźnik” może dojść do kreowania przypadków wymagających nałożenia mandatu (i chyba nic nowego nie napisałem). Analogicznie w przypadku wszelkich innych kar administracyjnych.
Popatrzmy na poniższy diagram, przedstawia ogólny system stanowienia i przestrzegania prawa.
Są to: proces główny i jego kluczowe składowe procesy:
- Stanowienie prawa (tworzenie aktów prawnych).
- Prewencja czyli zapobieganie łamaniu prawa.
- Karanie czyli nakładanie odpowiednich sankcji na łamiących prawo (za pośrednictwem sądu lub decyzji).
Generalnie prawo stanowione powstaje w odpowiedzi na stwierdzone przypadki zachowań niepożądanych społecznie. Drugim powodem tworzenia zapisów prawa, jest osiągnięcie zaplanowanego, pożytecznego społecznie, efektu, np. podatki są narzuconym odgórnie wymogiem partycypacji w kosztach utrzymania administracji Państwa, wojska itp. Prawo mówi czego nie wolno i co grozi za jego nieprzestrzeganie (jeżeli prawo coś nakazuje to znaczy tyle, że nie wolno tego nierobić).
Nie wgłębiając się w zawiłości metod tworzenia prawa, uznajemy, że celem jego istnienia jest eliminacja zjawisk, zachowań, społecznie niepożądanych lub wymaganych.
Tak więc mamy opisany powyżej proces stanowienia prawa oraz, będące jego konsekwencją procesy składowe: prewencji i karania.
Prewencja to stwarzania warunków nakłaniających do przestrzegania prawa. Z prewencją mamy do czynienia często, nie tylko w przypadku np. marszu ochranianego przez policję (w celu zapobieżenia faktom łamania prawa) ale także są nią garby na drodze ograniczające prędkość np. przy szkołach.
System stanowienia prawa powinien być nadzorowany, co do tego nikt chyba nie ma wątpliwości. Jak go kontrolować i oceniać? Uznano, że należy stworzyć i na bieżąco śledzić wartość określonych wskaźników (mechanizmem takim jest także ustawa o dostępie do informacji publicznej ale to inny wątek).
W sferze zarządzania mówi się o tak zwanych KPI (ang. [[Key Performance Indicator]] czyli kluczowe wskaźniki efektywności). Ich tworzenie jest jedną z najtrudniejszych elementów zarządzania. Już w latach 50-tych ubiegłego wieku uznano, że idealnym przedmiotem mierzenia są procesy biznesowe. Trudnością jest ich identyfikacja oraz ustalanie właściwych wskaźników. Jaki wskaźnik jest właściwy? Taki, który poprawnie zamyka pętle sprzężenia zwrotnego podnoszącego jakość procesu. Innymi słowy wskaźnik powinien być tak zbudowany by wykonawca procesu (właściciel procesu) widział pozytywny związek pomiędzy wartością wskaźnika a jakością produktu jaki tworzy jego proces.
Każdy proces to swego rodzaju system, złożony z elementów go tworzących (ludzie, maszyny, bodźce, reguły biznesowe itp.). Mamy na naszym modelu zobrazowany System Stanowienia Prawa, miarą jego efektywności jest to w jakim stopniu osiągnięto ideał, czyli brak zjawisk społecznie niepożądanych. Elementami tego systemu są społeczność dla której to prawo powstaje ( która je tworzy), twórcy prawa oraz wyłonione przez społeczność służby strzegące jego przestrzegania (diagram zawiera jedynie same omawiane procesy).
W kontekście policji i cytatu z prasy: istotne jest to, że jeden proces to reakcja na pojedynczy przypadek złamania ustanowionej normy czego konsekwencją (produktem procesu) jest decyzja (tu mandat). Ocenie może podlegać produkt procesu a nie liczba jego wystąpień! Miernikiem jakości pracy policjanta jest więc jakość jego decyzji a nie ich ilość! Jak tę jakość mierzyć? Np. liczbą skutecznych odwołań od jego decyzji. A kogo ocenia liczba mandatów? Jeżeli policjant pracuje uczciwie to raczej stanowiących prawo lub społeczność łamiącą zasady. A co zrobić by policjant pracował uczciwie? Kontrolować go. Jak? Zawsze można złożyć skargę na policjanta, także na jego bezczynność (podobnie jak na każdy inny organ).
Nie mam pojęcia czym kierował się ten kto wymyślił ocenę pracy policjantów poprzez licznie ilości wystawionych przez nich mandatów (albo gorzej – ich wartość!). Wytłumaczeniem może być chęć pozyskania zwiększonych środków z mandatów, ale to nic innego jak działania na szkodę społeczności, którą się reprezentuje!
To tylko namiastka opisu problemu jaki obserwuję. Czy mam rację? Patologia już jest i jej przewidzenie nie jest wielkim wyczynem. Moim zdaniem powyższe tłumaczy ją w dużym stopniu. Podobną patologią było bogato relacjonowane w prasie kreowanie przestępstw przez “służby” za czasów “agenta Tomka”.
Zastanawia mnie kto siedzi za tymi pomysłami. Podobno każdy kraj, a konkretnie jego rząd, ma tak zwane “think tanki”:
Think tank (ang., dosłownie: zbiornik myśli) ? komitet doradczy, z założenia niezależny, niedziałający dla zysku ośrodek zajmujący się badaniami i analizami dotyczącymi spraw publicznych. (Wikipedia, wolna encyklopedia).
Zakładam, że nasz też ma i albo są tam niekompetentni ludzi, albo ich nikt nie słucha, albo jednak nie mamy think tanków. Bo takie miary jak liczba mandatów jako miernik pracy policji czy też liczba wyroków skazujących w sądach, czas trwania procesu itp. to karygodne praktyki prowadzące do patologii.
Co powinno być dobrym miernikiem? W skali całego systemu np. poziom przestępczości. Jednak 0% jest nieosiągalne więc należy założyć z góry poziom akceptowalny. Po drugie, w przypadku tego systemu, celem jest niska (ideałem jest zerowa) przestępczość więc cały system jest sterowany liczbą przypadków (i prób) łamania prawa. Należy mieć świadomość, że duża liczba przypadków łamania prawa może być efektem słabości przymusu, demoralizacji ale także zbyt surowego prawa. Problem nie jest prosty i wymaga nieco bardziej wyrafinowanego modelu niż ten jaki przedstawiłem, jednak uważam, że ten “lepszy” model będzie nieco dokładniejszy a nie inny.
