Wprowadzenie

W debacie publicznej często poruszany jest temat prywatyzacji, jej zasadności i uzyskanych efektów.  Zwolennicy twierdzą, że prywatyzacja skutkuje lepszym zarządzaniem, przeciwnicy podnoszą że maksymalizacja zysku skutkuje wzrostem cen usług publicznych. Fakty są takie, że prywatyzacja usług publicznych nigdy nie spowodowała spadku ich cen, a z czasem notowany jest nie raz ich znaczny wzrost. Uważam także, że pewne usługi publiczne są z zasady monopolem, a monopoli nie należy oddawać w ręce prywatnych podmiotów z uwagi na ich cel: maksymalizacja zysków a nie maksymalizacja użyteczności. Artykuł zawiera krótką analizę sytuacji i próbę stworzenia modelu pozwalającego na wyjaśnienie obecnej sytuacji jaką jest wzrost cen usług publicznych i spadek ich jakości.

Stan debaty publicznej

“Jeśli nie prywatyzacja i urynkowienie usług publicznych, to co?” Pod takim tytułem ukazał się rok temu artykuł, którego autorem jest Pan dr Dawid Sześciło ? pracownik naukowy Zakładu Nauki Administracji, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Od pewnego czasu planuje artykuł na analogiczny temat ale ze swojej, analitycznej 😉 perspektywy, bodźcem do jego napisania jest obecna kampania wyborcza a konkretnie nawoływania ugrupować liberalnych, które niestety w moich oczach prezentują wyłącznie dogmatyzm.

O skutkach ubocznych prywatyzacji ważnych obszarów lokalnych usług publicznych wiemy już bardzo dużo. Powierzając prywatnemu operatorowi zarządzanie samorządową szkołą, wodociągami czy szpitalem, ryzykujemy ograniczenie dostępności usług, wzrost kosztów i spadek jakości. Wszystko zależy oczywiście od konkretnego przypadku, ale upadł już thatcherowski mit ?there is no alternative? ? polegający na przekonaniu, że od kontraktowania i prywatyzacji nie wymyślono nic lepszego. Okazuje się, że nie ma modeli usług publicznych a priori lepszych ani gorszych, a lokalne władze mają przede wszystkim dążyć do zapewnienia mieszkańcom równego dostępu do wysokiej jakości tych usług. Nie muszą do tego zatrudniać prywatnych firm.[…]

W Paryżu już w pierwszym roku po remunicypalizacji zaopatrzenia w wodę miasto zaoszczędziło ponad 30 milionów euro, będąc jednocześnie w stanie zredukować opłaty za wodę o 8 proc. W ślad za nim ponad czterdzieści innych gmin we Francji zdecydowało się nie przedłużać umów zawartych z prywatnymi operatorami sieci wodociągowej. Wiele francuskich miast zaczęło się także wycofywać z umów, na podstawie których prywatni przewoźnicy obsługiwali miejskie linie autobusowe.  (źr: )

Bardzo często słyszę głosy o autoregulacji rynku, rynkowych cenach,  i o tym że konkurencja na rynku powoduje, że rośnie jakość usług i maleje ich cena. Niestety fakty nie potwierdzają tych liberalnych teorii:

Nic nie przemawia za istnieniem niewidzialnej ręki rynku ? to chyba jedna z najlepiej strzeżonych tajemnic ekonomii. Po ponad 100 latach badań, które miałyby udowodnić jej działanie, w latach 70. ubiegłego wieku teoretycy ekonomii ostatecznie stwierdzili, że nie ma powodów uważać, iż rynki są pod wpływem niewidzialnej ręki, która prowadzi je do stanu optymalnej równowagi, czy też równowagi w ogóle. Przekaz ten jakoś nigdy nie przebił się jednak do świadomości ich kolegów praktyków, którzy z wielkim zaangażowaniem udzielają rad niemal na każdy temat. Większość z nich nigdy nawet nie słyszała o wnioskach teoretyków albo też całkowicie je ignorowała. (źr. Niewidzialna ręka rynku nie istnieje – HBR)

Praktyka potwierdza, że firmy na rynku z zasady maksymalizują zyski, jeżeli jest to monopol, nie ma on w tej maksymalizacji żadnych ograniczeń poza siłą nabywczą i regulacjami Państwa. Jeżeli tych ostatnich nie ma lub są zbyt słabe, górę bierze maksymalizacja zysków i rynek spekulacyjny na giełdach:

Wzrost cen energii na Towarowej Giełdzie Energii trwa od jesieni zeszłego roku, a w ostatnim czasie znacznie przyspieszył. To szkodzi polskiemu przemysłowi, a niektóre organizacje z branży energetycznej nawet podejrzewają manipulację. Jak pisze “Puls Biznesu”, polskie Towarzystwo Obrotu Energią, które zrzesza firmy handlujące energią, rozważa powiadomienie władz o podejrzanych transakcjach na rynku terminowym Towarowej Giełdy Energii (TGE). Montel, specjalistyczna agencja monitorująca rynki energii, informuje nawet, że do Urzędu Regulacji Energetyki (URE) wpłynęły już dwa zawiadomienia dotyczące podejrzanych transakcji. (źr.: Ostry wzrost cen energii elektrycznej. Branża szuka przyczyn)

W naszym kraju:

? Rząd osobliwie traktuje tzw. monopole naturalne. W Europie jeśli już sprzedaje się jakieś monopole naturalne, to firmom z branży, interesy Państwa zabezpieczając ustawami. W Polsce zaś sprzedaje się funduszom inwestycyjnym, co nie tworzy żadnej wartości dodanej dla dobra publicznego, za to pozwala spekulantom zarabiać miliardy ? powiedział Cezary Kaźmierczak, Prezes ZPP, podczas konferencji, na której zaprezentowano Raport nt. cyfryzacji telewizji naziemnej w Polsce. (Źródło: Koszty cyfryzacji telewizji zawyżone o 477 milionów złotych. Rząd umożliwia monopol, a miliardy zysku płyną za granicę – WEI)

Czytamy dalej:

? Monopolizacja stanowi jedno z największych zagrożeń dla absolutnie każdej z gałęzi gospodarki. Jest tak, ponieważ z całkowitej dominacji monopolisty na rynku wynika charakterystyczny rodzaj renty w postaci oczekiwania wyższego zysku. Brak presji konkurencyjnej, przy założeniu, że działania danego podmiotu nie są szczególnie regulowane, powoduje o wiele większą swobodę kształtowania np. polityki cenowej, niż w zwyczajnych warunkach gospodarki rynkowej. W omawianym na łamach raportu przypadku, proces monopolizacji rynku radiodyfuzji w Polsce przebiegał równolegle z ogromnym przedsięwzięciem technologicznym jakim była cyfryzacja telewizji naziemnej i w dużym stopniu wynikał z rozstrzygnięć i okoliczności postępowań o udzielenie zamówień publicznych na operatorów technicznych poszczególnych multipleksów ? mówił Jakub Bińkowski, Analityk ZPP. (Źródło: Koszty cyfryzacji telewizji zawyżone o 477 milionów złotych. Rząd umożliwia monopol, a miliardy zysku płyną za granicę – WEI)

Tak więc, z perspektywy Państwa czyli interesu obywateli, prywatyzacja i urynkowienie usług publicznych, jest najgorszym rozwiązaniem, gdyż – wbrew temu co mówią zwolennicy liberalizacji rynku – zamiast poprawy i jakości i dostępności dochodzi do wykorzystania monopolu: rosną ceny a jakość nie rośnie, bywa że się pogarsza.

Analiza systemowa jako metoda

Co do zasady stosuje metodą badawczą opartą na budowaniu przestrzeni pojęć dla badanej dziedziny i model zjawiska analizowanego.

Kluczowe pojęcia

Państwo jest definiowane jako zorganizowana politycznie społeczność zamieszkująca określone terytorium, mająca swój rząd i swoje prawa (“Państwo to My“). Innymi słowy, z perspektywy prawa, Państwo to obszar na jakim obowiązuje określone prawo (prawo: ogół przepisów i norm prawnych regulujących stosunki między ludźmi danej społeczności, społeczność: ludzie mieszkający na jakimś terenie).

Jednym z elementów działalności Państwa są Usługi publiczne. Czym są? Słownik języka polskiego:

usługa ?pomoc okazana komuś?
publiczny ?dotyczący całego społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości?

Tak wiec można przyjąć, że

Usługi publiczne ? usługi świadczone przez administrację publiczną obywatelom bezpośrednio (w ramach sektora publicznego) lub poprzez finansowanie podmiotów prywatnych zapewniających daną usługę. Termin ten wiąże się z pojęciem, wyrażanej w demokratycznych wyborach zgody społecznej, która przewiduje, że pewne usługi przysługują wszystkim bez względu na dochód.

Dobra publiczne ? dobra, charakteryzujące się tym, że nie ma możliwości wyłączenia ich z konsumpcji oraz jednocześnie nie są konkurencyjne w konsumpcji. Pierwszy warunek w definicji dobra publicznego oznacza, że dostawca dobra nie może legalnie zapobiec używaniu dobra przez innych. Drugi warunek oznacza, że konsumpcja dobra przez jedną osobę, nie pozbawia innych osób możliwości konsumpcji tego samego dobra, a zatem bez żadnych konsekwencji dobro może być konsumowane przez wiele osób jednocześnie.

Dodajmy, że demokratyczne państwo prawne to tak zwana “umowa społeczna”. Ta definicja państwa zakłada, że państwo jest rezultatem umowy (Prawo) pomiędzy członkami społeczeństwa. Twórcą tej koncepcji był Thomas Hobbes, a wybitnym przedstawicielem m.in. Jean-Jacques Rousseau.

Co mamy czyli Konstytucja RP mówi:

Rozdział I
RZECZPOSPOLITA

Art. 1.

Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli.

Art. 2.

Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Tak więc możemy uznać, że Państwo (nasze i nie tylko zresztą) to umowa społeczna: Prawo danego kraju, której celem jest sprawiedliwość społeczna. Dla porządku definicja:

Sprawiedliwość społeczna może być pojmowana jako cecha ustroju politycznego i porządku prawnego, charakteryzująca się zobiektywizowanymi i jednakowymi dla wszystkich obywateli i grup społecznych kryteriami oceny praw i obowiązków, zasług i win, wymaganiem bezstronności w funkcjonowaniu organów państwowych, administracyjnych, rządowych, prokuratorskich i służb porządkowych.  [3]

Skoro Państwo to umowa społeczna gwarantująca (jest to jej celem między innymi) sprawiedliwość społeczną, to znaczy, że liczą się jednakowo wszyscy obywatele, a celem Państwa jest dobro wszystkich obywateli. Tu zaczyna nam być potrzebne opisane wyżej pojęcie usług publicznych. Ich celem jest zabezpieczenie, na równych prawach, dostępu do określonych usług, np. taki jak transport publiczny, kanalizacja, wodociągi itp. ale także edukacja.

Usługi te mają jeszcze inne cele, systemowe z perspektywy Państwa jako bytu ekonomicznego: uczynić życie w “trudnych” regionach takim, by zamieszkiwanie w tych regionach było “wygodne”, na tyle by zasiedlanie tych regionów było atrakcyjne (lub by zatrzymać migrowanie z tych regionów), by regiony te nie były wykluczane z systemu. To dlatego transport publiczny ma być dostępny a nie “lokalnie rentowny“.

Kluczowym etapem analizy systemowej jest zdefiniowanie systemu. Polega to na określeniu granicy systemu, jego elementów i ich oddziaływania. Pisałem już o systemowym podejściu  do analizy opisując przypadek linii kolejowej:

Wyznaczenie granicy (pod)systemu to rola analityka i architekta systemów. Szkoda, że tak rzadko się korzysta z tej specjalności. Być może nie zlikwidowano by tak wielu lokalnych połączeń kolejowych uznając, że stanowią one razem system a w pojedynkę są niesamodzielne. Pewnie uznanie, że nie sam Zakład Komunikacji Miejskiej a właśnie miasto i jego infrastruktura razem stanowi system, który należy oceniać i rozwijać. ?Darmowe autobusy mają pomóc odkorkować Bełchatów? czyli może jednak łączymy jakimś związkiem w jeden system dostępność komunikacji miejskiej, liczbę prywatnych samochodów osobowych, koszty zanieczyszczenia atmosfery, koszt budowy parkingów i poszerzania ulic.Tak więc polecam by za każdym razem odpowiednią ilość czasu poświęcić na analizę granic badanego systemu? (Źródło: Systemowo o rentowności czyli właściwe granice systemu | Jarosław Żeliński IT-Consulting)

Państwo jako system

Powyższe to pewien zbiór faktów jakie można zaobserwować oraz kluczowe pojęcia służące nam do ich opisu. Można to przedstawić schematycznie:

Powyższy diagram to prosta, kontekstowa,  wersja zobrazowania Państwa jako systemu: na obszarze Państwa obowiązuje Prawo, Obywatele mają dostęp do usług na wolnym rynku, a wybrane usługi – usługi publiczne –  są z zasady wyłączone z konkurencji o zyski, są Państwowe.

Teza: Państwo z zasady nie powinno być podmiotem rynkowym z uwagi na swą uprzywilejowaną pozycję monopolisty i prawodawcy.

Co nie zmienia tego, że jednolitemu Prawu podlega tu wszystko. Z usług publicznych (głownie dostęp do infrastruktury) korzystają także rynkowi usługodawcy usług o wartości dodanej, bo ta jest ich rola: tworzenie wartości dodanej w stosunku do prostych, świadczonych na minimalnym poziomie jakości, usług publicznych (podstawowych).

Usługi publiczne spełniają pewne określone i ważne role w Państwie o gospodarce rynkowej:

1. wyłączają z wolnego rynku (ten jest nastawiony na zyski) pewien pakiet usług podstawowych dla obywateli (patrz wyżej: pewne usługi przysługują wszystkim bez względu na dochód),
2. dają Państwu niezależność w utrzymaniu ciągłości działania (w przeciwieństwie do podmiotów rynkowych, Państwo nie może upaść, pewne określone usługi powinno świadczyć sobie samodzielnie),
3. stanowi swoisty regulator cen rynkowych przeciwdziałający ich nadmiernemu spekulacyjnemu wzrostowi: dają punkt odniesienia w postaci najprostszej usługi i jej ceny.

Punkt pierwszy nie wymaga chyba komentarza. Punkt drugi to pewna kontynuacja punktu pierwszego: infrastruktura i określone podstawowe usługi realizowane z jej pomocą, nie powinny być w rękach prywatnych pomiotów. Państwo powinno być samodzielne w sferze pewnych podstawowych funkcji. Pewne określone usługi powinny być  własnością Państwa takie jak komunikacja w określonym zakresie (szczególnie ta niejawna) czy transport. Obecnie mamy sytuację, w której problem jednej z prywatnych firm telekomunikacyjnych może pozbawić Państwo i jej agendy komunikacji.

Trzeci punkt ma nieco inny charakter. Podam prosty przykład: państwowy bar mleczny to bistro nienastawione na zyski, więc ceny tam stanowią swoisty punkt odniesienia dla obywateli. Komunikacja publiczna pełni podobną rolę. Prywatna firma (nie spółka publiczna) nie publikuje danych finansowych, szczególnie kosztów. Ocena tego czy np. cena za filiżankę kawy na poziomie 10 zł to dużo czy mało, pozwalająca ocenić relację ceny do jakości każdemu nabywcy, ocena taka jest niemożliwa, jeżeli nie znamy czegoś co nazwę ceną bazową, czyli kosztem filiżanki kawy o standardowej jakości. Jeżeli prawdą było by, że filiżankę  (kubek) kawy można kupić w państwowym bistro (którego celem jest wyłącznie pokrycie kosztów a nie zysk) za 3 zł, to kawa za 10 zł w kawiarni obok, albo jest na tyle lepsza że warto za nią zapłacić owe 10 zł, albo nie warto tyle płacić bo cena jest zawyżona. Zresztą gdyby faktycznie nie była aż tak dobra, to nie kosztowałaby w tych warunkach 10 zł a mniej.

Podsumowanie

Usługi publiczne na co dzień dawałyby równy dostęp wszystkim obywatelom do pewnej puli usług podstawowych (także np. do ogrzewania i bieżącej wody), spełniają (spełniałyby) rolę regulatora rynku przeciwdziałającego spekulacyjnemu wzrostowi cen z powodu istnienia monopoli lub quasi monopoli. Zmowy rynkowe np. kawiarni sieciowych, są bardzo trudne do udowodnienia, ale otwarcie państwowego bistro przy ruchliwej ulicy po pierwsze ułatwi życie ubogim, po drugie złamie monopole i w zasadzie uniemożliwi zmowy cenowe.

W ramach dyskusji przytoczę ciekawą opinię, nie jedyną zresztą o podobnym charakterze:

– To nie roboty przyniosą zagładę ludzkości, a nasza chciwość i egoizm. Rozwój technologii zwiększy nierówności społeczne, jeśli ich właściciele nie zgodzą się na sprawiedliwy podział dóbr – przestrzega Stephen Hawking. (źr. Źródło: Hawking: nie roboty, a kapitalizm zagrażają ludzkości | Lifestyle) 

Zainteresowanym pojęciem umowy społecznej polecam ciekawe opracowanie: :01_Barbara_Anna_Jelonek.

Cytowania na ResearchGate.net :  DOI: 10.13140/RG.2.2.36050.20163