Dwa lata temu w artykule W sądach i urzędach giną dokumenty, nie musi tak być pisałem o ginących dokumentach w urzędach i o tym jak tego unikać, podstawą był artykuł www.PortalSamorzadowy.pl gdzie pisano między innymi o zaginięciu w sądach i urzędach 321 akt spraw w 2010 roku.
Osobiście uważałem i nadal uważam, że problem tkwi w niewiedzy i niechęci urzędników do stosowania instrukcji kancelaryjnej, która – w wielu urzędach – często jest dokumentem wręcz nie znanym urzędnikom, mimo, że formalnie wszyscy są z nim zaznajomieni. Potwierdza to niestety ministerstwo:
MAC zapowiada zwiększenie nadzoru nad zarządzaniem dokumentacją w urzędach i przestrzeganiem instrukcji kancelaryjnej.
Zdaniem [[wiceministra Stanisława Huskowskiego]] urzędnicy często posiadają małą wiedzę o zasadach pracy kancelaryjnej lub świadomie nie przestrzegają przepisów kancelaryjnych.
Na problem bałaganu w oznakowaniu dokumentów urzędowych zwrócił uwagę poseł Henryk Siedlaczek. Jego zdaniem obecnie panuje nieporządek w nadawaniu przez urzędy różnych sygnatur pism dotyczących tej samej sprawy. (Serwis Samorządowy PAP).
To co zaobserwowałem w urzędach, z którymi miałem do czynienia to niestety potwierdzenie powyższego. Bywa, że nawet kierownicy wysokiego szczebla ignorują zapisy JRWA (Jednolity Rzeczowy Wykaz Akt – system znakowania pism, integralna część każdej Instrukcji Kancelaryjnej) i tworzą jakieś „swoje” systemy znakowania pism, szczytem było stwierdzenie pewnej Pani, podczas analizy jaką prowadziłem (szefowa Sekretariatu!), że nie musi się do tej instrukcji stosować.
Od tamtego czasu minęły dwa lata, teraz dopiero Ministerstwa odpowiedzialne za ten stan rzeczy, uznało, że należy coś z tym zrobić.
Swego czasu, pracując dla jednego z urzędów centralnych, modelowałem system obiegu dokumentów. Urząd był podzielony na departamenty, dokumenty były często wysyłane (np. opinie, ekspertyzy itp.) do innych urzędów, tam wszczynały nowe sprawy (teczki). W efekcie jedna złożona sprawa (a tam prawie każda taka była) owocowała lawiną „spraw” lokalnych i teczek.
Tu małe wtrącenie” Archiwum Państwowe, przyjmując dokumenty od urzędów, zarządza nimi jako całością, podstawą jest znak sprawy. Obecny system (każdy urząd ma swoje JRWA) w zasadzie nie pozwala na łatwe powiązanie dokumentów z różnych urzędów powstałych w jednej sprawie.
Opracowałem propozycję znakowania spraw, ujednolicającą system znakowania. Propozycja praktycznie do szuflady, bo nie nikt nie był tym zainteresowany, bez odgórnego ustalenia taki pomysł był utopią. Nie zmienia to faktu, że z perspektywy Narodowego Zasobu Archiwalnego pomysł centralizacji wydaje się sensowny. Tu akurat:
Huskowski negatywnie odnosi się przy tym do propozycji ujednolicenia sposobu znakowania pism dla wszystkich urzędów.
- Jeden znak sprawy dla wszystkich urzędów, doprowadziłoby do rozmycia odpowiedzialności jednostek za powstającą i napływającą do urzędu dokumentację. Obecny sposób znakowania pism pozwala w sposób jednoznaczny zidentyfikować wytwórcę pisma ? tłumaczy.
Przyznam, że nie zrozumiałem obawy Ministra, ale pewnie o czymś nie wiem, pewnie konsultował się już z Archiwum Państwowym. Mając jednolity znak sprawy oraz ustawowo wymagane metryki każdego dokumentu, moim zdaniem nie powinno być problemu z ustaleniem odpowiedzialności. Co ciekawe, znak sprawy zawierający między innymi jej rodzaj oraz datę wszczęcia, pozwalał by natychmiast ocenić czy dana sprawa jest rozpatrywana w terminie czy już nie na dowolnym jej etapie.
Podczas wprowadzania ustawy wymagające metryki słusznie zauważono, że:
Zdaniem autorów ustawy ma ona zwiększyć transparentność czynności podejmowanych w określonej sprawie administracyjnej lub podatkowej przez osoby działające w ramach i w imieniu danego organu administracji. Dzięki temu możliwa będzie kontrola podejmowanych czynności oraz identyfikacja osób uczestniczących w załatwianiu sprawy. (Serwis Samorządowy PAP).
Tak więc trzymam kciuki za Pana ministra Stanisława Huskowskiego, gra warta świeczki, bałagan w urzędach jest ogromny. Problem niestety w tym, że opór będzie chyba wielki, tam gdzie spotykałem wadliwie znakowane dokumenty (chyba wszędzie) stwierdzałem, że to „woda na młyn” tych urzędników, którzy nie lubią być rozliczani ze swojej pracy.
Jest jednak drugi, bardzo duży, problem o którym się często milczy: przetargi i specyfikacje wymagań na systemy obiegu dokumentów. Bardzo często obserwuję krytykowany przeze mnie nie raz, sposób ogłaszania przetargów: „na opracowanie i wykonanie” czyli dostawca po wygraniu przetargu dopiero opracowuje wymagania na system EOD (elektroniczny obieg dokumentów). W efekcie, system znakowania dokumentów staje się zgniłym kompromisem pomiędzy treścią instrukcji kancelaryjnej a żądaniami urzędników, bez podpisu których wykonawca nie zamknie projektu (wykonawca bywa wręcz szantażowany w ten sposób przez urzędników, sam tego doświadczałem).
Niestety, często firmy IT – mimo deklaracji, że mają w tym obszarze doświadczenie – projektując oprogramowanie nie raz w 100% bazują na żądaniach urzędników. W efekcie, dochodzi do kuriozalnych zapisów w dokumentach wymagań „system ma pozwalać na podpisywanie decyzji przeterminowanym podpisem elektronicznym” (autorka zapisu tego wymagania była szefowa sekretariatu wyznaczoną jako ekspert merytoryczny w projekcie w jednym z centralnych urzędów!). W zasadzie nie ma znaczenie czy był to efekt złej woli tej Pani czy jej niekompetencji, błąd tkwi w systemie, który na to – tak prowadzone projekty – pozwala.
Nic nie trzeba chyba więcej pisać, jeżeli pracownicy urzędów będą mieli tu jakąkolwiek swobodę będzie źle.
Moim skromnym zdaniem jeśli procedura nie działa (w tym przypadku instrukcja kancelaryjna) to zapewne problem tkwi w organizacji wykonania lub w samej procedurze (instrukcji). Oczywiście najłatwiej zwalić na pracowników i wydać „rozkaz przestrzegania”, lecz z doświadczenia wiem, że bez mądrej procedury i dobrych warunków do jej przestrzegania można sobie wydawać „rozkazy”, a pracownicy znajdą sposób na ich „olewanie” 🙂
Otóż, każdy kto realizował projekt związany z dokumentami w jakimkolwiek urzędzie wie, że Instrukcja Kancelaryjna (IK) nie jest procedurą a sposobem postępowania z dokumentami (w tym ich znakowaniem). Procedury są zawarte w zarządzeniach i normach ISO (wiele urzędów ma taki certyfikat). Czy są sensowne… hm… paradoksalnie, z reguły są (bo faktycznie bywają kuriozalne ale wbrew pozorom nie tak często).
Po drugie warto także wiedzieć, że w przypadku Urzędów urzędnik MUSI działać zgodnie z prawem i w granicach prawa, więc łamanie procedur to prosta droga do, nie raz, wydawania niezgodnych z prawem decyzji, te są następnie skutecznie zaskarżane i mamy zabawę w sądach administracyjnych, w których urzędy regularnie przegrywają a koszty postępowań i odszkodowań obciążają nas, podatników (bo nie urzędników). Tak dla przykładu: zagubienie akt praktycznie zawsze stawia urząd w przegranej pozycji (jest na nich hak i prawnicy z tego korzystają).
Nie mylmy firm prywatnych z urzędami, to dwa światy. Nie dlatego, że urząd to państwowe a dlatego, ze urząd to wykonawca prawa (a nie folwark naczelnika urzędu, o czym niektórzy naczelnicy zapominają). Urzędnik nie ma prawa „olać” procedury!
Na koniec: niestety do pracy z urzędami potrzebna jest i znajomość prawa i jego rozumienie…więc jeżeli jakiś „analityk” bierze za dobra monetę niezgodne z prawem opowieści „pana/Pani z urzędu” i czyni z tego „wymaganie” albo „logikę biznesową” to jest po prostu brakorobem…i niestety znam kilka projektów wdrożenia EOD w urzędach, które zostały wręcz zarzucone, mimo że wykonawca dostał wynagrodzenie (część a nie raz całość).
Procedura, instrukcja, sposób postępowanie – nie wnikajmy w semantykę 🙂
Czy to firma, czy urząd nie ma to znaczenia – wszędzie pracują ludzie. Różnice wynikają jedynie w kwestii kto i jak ustala zasady (procedury, instrukcje itp.). Z uwagi na wydłużony czas ustalania prawa, tym bardziej wszelkie zasady działające w urzędach powinny być robione mądrze w myśl zasady: „Wszystko powinno być tak proste jak to tylko możliwe, ale nie prostsze”.
1. procedury powinny być mądre, czyli: ich tworzenie powinno opierać się na dobrych przesłankach oraz z myślą, że powinny przestrzegane, czyli z wyobraźnią
2. w oparciu o ustalone zasady powinno być stworzone środowisko pracy tak by wspierało przestrzeganie tych zasad
Przykład wymyślony dla zobrazowania:
Ad.1.aby dokumenty nie ginęły należy ZAWSZE robić kopię elektroniczną
Ad.2.dokument jest podpisywany elektronicznie i kopia jest robiona automatycznie, a dopiero potem drukowana
Ad.2.wersja druga błędnie ustawiona realizacja: drukujemy, podpisujemy ręcznie i potem skanujemy.
No niestety, podejście w rodzaju „Procedura, instrukcja, sposób postępowanie ? nie wnikajmy w semantykę” rozwaliło już niejeden projekt! Semantyka jest podstawą zrozumienia.
Czy firma czy urząd ma ogromne znaczenie, bo to co wolno w niejednej firmie w urzędach bywa zabronio (np. niedokumentowanie działań). W kwestii procedur: nie raz ich celem nie jest absolutnie ułatwianie czegokolwiek a bywa, że celowo utrudniane. Trzeba mieć świadomość, że celem procedur jest WYŁĄCZNIE zarządzanie ryzykiem skutków pracy. Procedury są tworzone po to by praca była wykonywana w sposób powtarzany co do efektów i/lub by ryzyko jej wykonywania było jak najmniejsze (np. przez jednych kochane a innych nienawidzone obowiązkowe testy). Niewątpliwie procedury powinny być przemyślane 🙂 i z tym się zgadzam.
W kwestii przykłady wymyślonego :).
Ad.1. OK (łamanie tej, istniejącej w wielu urzędach procedury polega na przekazaniu dokumentu „od razu”, zeskanujemy w wolnej chwili, z reguły koszt zaginięcia jest niewspółmiernie wyższy w porównaniu z poczynioną początkowo oszczędnością czasu), wypadało by jednak dodać, że chodzi (zapewne) o kopie dokumentów papierowych.
Ad.2. nie zrozumiałem 😉 a wersja nazwana „błędna” paradoksalnie jest permanentnie stosowana w wielu firmach, zastępuje fax i paradoksalnie w wielu przypadkach ma głęboki sens…;) – sam też nie raz stosuję.
Ad.„Urzędnik nie ma prawa «olać» procedury”
Prawa nie ma, ale jak sam Pan to przytacza w swoim artykule często je „olewa”, a nawet nie zna.
To prawda, i nad tym ubolewamy 🙂 i Minister MAC i ja …
Zgadzam się, że semantyka ma znaczenie w przypadku projektów, lecz celów tej dyskusji semantyka nie jest istotna.
Istotne jest to, że ludzie to nie automaty, które można zaprogramować procedurami.
Co do różnic w kwestii procedur to proszę spojrzeć na Państwo jako na większą korporację, zarządzaną przez rozbudowany aparat i w której przepisy wydaje organ składający się z 460+100 członków. Zaś akcjonariuszami jesteśmy my wszyscy 🙂
Skala jest inna, ale zasady działania podobne. Ktoś wydaje przepis/prawo/procedurę i nie ma dyskusji masz przestrzegać. A jak się nie podoba to możesz iść do innej korporacji 🙂
W kwestii przykładu:
Ad.2 no i o to mi właśnie chodziło :). Brak wzięcia pod uwagę czynnika ludzkiego, ergonomii pracy, czy też zwykłego braku czasu powoduje minięcie się z celem (posiadanie kopii) poprzez omijanie głupich procedur.
:), niestety w wielu korporacjach są procedury „nie przekraczalne”, za których łamanie można nawet wylecieć z pracy, np. rozpatrywanie wniosków kredytowych w bankach czy umów o ubezpieczenie w firmach ubezpieczeniowych. Nie ma prostych zasad zarządzania, a procedury są wszędzie, czasem właśnie działających jak automat i ma to nie raz głęboki sens 🙂 (np. proste wystawianie faktur nawet w małych firmach).
.. ubolewamy 🙂 i Minister MAC i ja
jeśli ma Pan na myśli tego urzędnika to ja się nie łączę w bólu 😛 – bo to często nie jego wina.
Przykład z innej „działki”, może trochę daleki, ale oddający ducha „czynnika ludzkiego”: budowanie chodników na osiedlach. Kiedyś wszystkie wyznaczało się „urzędowo”, a teraz gdzieniegdzie czeka się, aż ludzie sami je wydepczą wtedy sankcjonuje się je „betonem” 🙂
To znana metoda na „angielski park” i jest jak najbardziej przydatna, ale tylko tam, gdzie gdzie mamy pełną swobodę, a niestety mamy ją rzadko a w kwestii urzędów i prawa nie mamy żadnej. Puszczenie takich projektów (urzędy) na żywioł kojarzy mi się tu nie z chodnikami na osiedlu, a z polem minowym, takie projektowanie tu spowoduje wiele ofiar, zanim otrzymamy zadowalający rezultat.
Tak jak pisałem, proszę nie brać tego przykładu literalnie – nie chodziło tu o swobodę, ale o skoncentrowanie się na celu, którym było dobre wyznaczenie ścieżek, tak by były przydatne dla ludzi.
Na marginesie: większość prawa powstała historycznie na bazie prawa zwyczajowego, czyli jest sankcjonowaniem „wydeptanych ścieżek”, albo wręcz blokowaniem ścieżek (łatanie luk prawnych).
brak „pełnej swobody” i ofiary – to tylko wymówki, by nie zmieniać na lepsze (stanowienia prawa też to dotyczy)
Procedury mają działać jak automat, ale mają też uwzględniać, że realizuje je człowiek.
Jeśli chodzi o komercyjne korporacje to ich wola jakie mają procedury, ale jeśli chodzi o państwowe „procedury” to jako akcjonariusz nie zgadzam się na głupotę.
Nikt normalny nie zgadza się na głupotę procedur ale zapewniam, że tym bardziej nikt nie zgodzi się na uznaniowość urzędników…